□ 高金智库科技金融研究课题组

　　□ 培育多元化创业投资主体。一是加快培育高质量创业投资机构；二是支持专业性创业投资机构发展；三是发挥政府出资的创业投资基金作用；四是落实和完善国资创业投资管理制度

　　□ 多渠道拓宽创业投资资金来源。一是鼓励长期资金投向创业投资；二是支持资产管理机构加大对创业投资的投入；三是扩大金融资产投资公司直接股权投资试点范围；四是丰富创业投资基金产品类型

　　□ 加强创业投资政府引导和差异化监管。一是建立创业投资与创新创业项目对接机制；二是实施专利产业化促进中小企业成长计划；三是持续落实落细创业投资企业税收优惠政策；四是实施符合创业投资基金特点的差异化监管；五是有序扩大创业投资对外开放

　　□ 健全创业投资退出机制。一是拓宽创业投资退出渠道；二是优化创业投资基金退出政策

　　□ 优化创业投资市场环境。一是优化创业投资行业发展环境；二是营造支持科技创新的良好金融生态

　　一、2024年“创投17条”与2016年政策的比较

　　2024年6月19日，国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（下称“创投17条”）。“创投17条”是继2016年国务院出台《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（下称《若干意见》）后，国家层面出台的又一部促进创业投资高质量发展的系统性政策文件。2016年发布的《若干意见》和2024年发布的“创投17条”，都是为促进创业投资发展而提出的政策措施，但二者在发布背景、总体要求和具体措施方面存在一定差异。

　　1．政策发布背景差异明显

　　《若干意见》出台背景，是我国创业投资发展仍不充分、法律法规不健全、监管体制不适应、行业信用体系建设滞后、政策环境不完善，以及机构投资者投资渠道狭窄、退出渠道不畅、政策协调配合不足，同时存在着投资估值虚高、投资“泡沫化”现象以及非法集资风险隐患，因此需要出台政策促进创业投资健康发展。

　　“创投17条”的出台背景，是推进经济高质量发展、推动科技创新、发展新质生产力。创业投资是链接风险资本与产业的关键枢纽，发展创业投资是促进科技、产业、金融良性循环的重要举措。创业投资要加大向科技创新领域倾斜，服务培育发展新质生产力，从而推动技术的革命性突破、生产要素的创新性配置和产业的深度转型升级。

　　2．政策的立足点存在差异

　　《若干意见》的政策立足点，是促进创业投资持续健康发展，强调构建促进创业投资发展的制度环境、市场环境和生态环境，加快形成有利于创业投资发展的良好氛围和“创业、创新+创投”的协同互动发展格局，进一步扩大创业投资规模，促进创业投资做大做强做优。

　　中央金融工作会议提出，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。科技金融在“五篇大文章”中居于首位，科技金融中创业投资又是关键环节。“创投17条”更加注重引导创业投资加大对科技创新领域的投资力度，更好地发挥创业投资在我国高科技行业发展中的推动作用，促进发展新质生产力、实现高水平科技自立自强。同时，进一步强调创业投资高质量发展，着力推动创业投资“募投管退”全链条的优化，注重提升创业投资的质量和效益。

　　3．政策措施迭代更新明显

　　“创投17条”既注重解决创业投资行业一直存在的问题，也聚焦近年来出现的新问题、新挑战，政策措施相较《若干意见》有明显的迭代更新。例如，针对国资基金管理人激励机制不强、容错机制不完善等问题，提出健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制；针对资金投资期限与企业成长周期不匹配的问题，提出鼓励保险等长期资金投向创业投资；针对创投基金退出难问题，提出支持发展并购基金和二级市场基金。

　　二、“创投17条”立足于解决创业投资重点难点问题

　　1．投资主体多元化不足

　　当前，我国创业投资行业面临投资主体多元化不足的问题，创投市场参与主体主要集中在风险投资公司、私募股权基金等传统机构，其他类型的投资机构如养老基金、保险机构、商业银行等参与度较低。

　　2．创业投资资金来源单一

　　目前我国创业投资市场面临募资难、募资渠道有限、长期资金较少、资金成本较高等问题：

　　第一，投资者对于一级市场的投资较为谨慎，导致资金供给不足。从募资规模和数量看，新募集基金的总规模出现下降，同时单只基金的平均募资规模也在降低。

　　第二，募资渠道有限，长期资金较少。目前，一级市场的资金来源比较单一，主要为企业和各类资管计划，而养老金、保险资金、社保基金、社会基金等长期资金投入私募股权及创投基金行业的规模占比不足5%。

　　第三，资金成本较高。由于资金供给不足，创投机构在筹集资金时往往需要承担较高的利息或回报要求，这增加了其运营成本，降低了投资效益。

　　3．创业投资税收政策有待进一步优化

　　税收问题已经成为制约创业投资可持续发展的痛点之一。现行的主要所得税政策都出台于本世纪初，有待进一步优化以适应创投基金出现的新情况、新问题。

　　4．创业投资退出难题突出

　　目前我国创业投资市场面临退出渠道单一、退出不畅等问题：

　　第一，面临较大退出压力。数据显示，截至2024年3月末，我国存量私募股权基金规模约14.2万亿元，近一半已经或即将到期。大量股权投资基金到期后无法向LP清算分配，只能延长基金存续期。

　　第二，退出渠道单一，退出结构亟待转型。上市退出是主要渠道，缺乏其他退出渠道，私募股权二级市场和并购市场发展相对滞后。高度依赖上市的退出路径无法满足创投行业退出需求，多元化退出渠道亟待探索。

　　从国际经验看，私募股权二级市场交易是解决我国私募股权和创业投资份额持有人退出的有效工具。根据科勒资本发布的数据，美国43%的股权投资基金份额通过S基金退出，而我国这一比例仅4%。目前，中央和地方层面都在探索构建私募股权二级市场交易体系，私募股权和创业投资份额转让试点已涵盖6个省份，但是由于场内交易在办理变更登记、获得税务认可等方面不具有明显优势，份额转让试点发展有待提速。

　　5．创业投资行业开放程度不高

　　目前，我国创投行业的开放程度不高：第一，外资在我国创业投资市场的参与度有待提升；第二，中国创投企业出海力度不够。

　　三、推动“创投17条”政策措施进一步细化落地

　　“创投17条”对于新形势下创投行业高质量发展明确了方向。在具体实践中，各地须结合具体实际提出进一步的细化措施。总的来看，以“创投17条”的政策措施框架作为导向，具体的推进落地应在以下几方面展开。

　　1．培育多元化创业投资主体

　　1.1 加快培育高质量创业投资机构

　　第一，出台税收减免、资金补贴等优惠政策，鼓励行业骨干企业、科研机构、创新创业平台机构等参与创业投资，并鼓励不同创投主体之间加强合作与交流，共同分享创业投资的经验和资源，形成合力。对于中小型创投机构，给予更多关注和支持。可以通过提供融资支持、培训指导等方式，帮助其提升投资能力和管理水平。

　　第二，在培育优秀创投机构方面，重点关注机构的投资能力、管理水平和风险控制能力，可以通过设立创投机构评级制度，对机构的综合实力进行评估，为投资者提供参考。同时，加大对优秀创投机构的宣传力度，提高其社会认知度和影响力。

　　第三，在引导创投机构规范运作方面，创投机构严格履行登记备案手续，确保业务的合规性。对于未经登记备案的主体，限制其使用非自有资金进行投资，以防范潜在风险。

　　1.2 支持专业性创业投资机构发展

　　第一，设立专项资金或提供税收优惠，支持创投机构专注于高新技术细分领域，鼓励其加大对这些领域的投资力度。

　　第二，通过举办对接活动、建立合作平台等方式，推动创投机构深入了解“小巨人”企业的需求和潜力，为其提供更加精准的投资和服务支持。

　　第三，引导创投机构投早、投小、投硬科技。建立完善的项目筛选和评估机制，确保资金能够精准地投向具有创新性和高成长潜力的初创企业；加强创业投资人才的培养和引进，提高创投机构的专业化水平和投资能力；推动创业投资与科技创新的深度融合，鼓励创投机构积极参与科技创新的全过程。

　　1.3 发挥政府出资的创业投资基金作用

　　近年来，政府引导基金在我国创业投资市场发挥重要作用，成为创投基金管理人的重要LP来源。要进一步做优做强政府引导基金，采取“母基金+参股+直投”的方式，支持战略性新兴产业的发展。同时要改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度，为国资创投机构松绑，激发其积极性。此外，政府出资的创投基金集中到期退出问题也需要系统研究解决，确保基金在实现投资目标的同时平稳有序退出。

　　1.4落实和完善国资创业投资管理制度

　　第一，国有企业要加大对行业科技领军企业的投资力度，共同推动产业升级和技术进步。同时要加大对科技成果转化和产业链上下游中小企业的投资，促进产业链的优化和协同发展。

　　第二，健全国资创业投资管理体制。一是需要充分考虑创业投资行业的特点和发展规律，建立科学合理的投资决策机制、风险控制机制和退出机制；二是要健全尽职合规责任豁免机制，减少国资创投机构在投资决策过程中的顾虑；三是要探索对国资创投机构按照整个基金生命周期进行考核，更全面地评价其投资绩效和管理能力，引导国资创投机构更加注重长期价值投资和战略投资。

　　2．多渠道拓宽创业投资资金来源

　　2.1 鼓励长期资金投向创业投资

　　在支持保险机构加大对创业投资基金的投资方面，积极落实以下措施：一是适度降低股权投资基金在“偿二代”体系中的风险因子，促进保险资金更多流向创业投资领域；二是通过税收优惠、资金补贴、搭建交流平台等方式，吸引保险资金投资优秀的创投基金管理人；三是完善保险机构对长期投资的考核标准，拉长股权投资的考核周期，探索按照特定品种或投资周期实施分类考核。

　　同时，鼓励创投机构发行公司债券和债务融资工具，简化创投机构发行债券的程序，提高有关部门审核效率，降低发行门槛，支持合格股权投资机构发行公司债券。推动科创票据等债务融资工具创新，为股权投资基金管理人募资提供支持，拓展中长期资金来源。

　　2.2 支持资产管理机构加大对创业投资的投入

　　第一，支持资产管理机构开发与创业投资相适应的长期投资产品，包括股债混合型创业投资基金、创业企业债券等。

　　第二，通过简化审批流程、提高服务效率、提供税收优惠等方式，不断优化私募资产管理产品投资创业投资基金的营商环境。

　　第三，资产管理机构深化对科技型企业成长阶段的理解，针对企业 不同成长阶段提供不同的金融服务。

　　2.3 扩大金融资产投资公司直接股权投资试点范围

　　目前，上海试点的金融资产投资公司在直接股权投资方面积累了丰富的经验和专业知识，通过稳步扩大试点地区范围，金融资产投资公司可以进一步拓展其业务版图，为更多地区的科技创新企业提供资金支持；同时也可以更好地了解不同地区的市场环境和企业需求，进一步优化投资策略和风险管理措施。

　　2.4丰富创业投资基金产品类型

　　第一，创投机构进一步发挥创新性和灵活性，通过优先股、可转债、认股权等多种方式投资科技创新领域。优先股和可转债为投资者提供了更多风险保障和收益机会，而认股权则使得投资者能够在企业未来发展中获得更大收益。

　　第二，积极发展创业投资母基金和契约型创业投资基金也是推动创业投资发展的重要举措。母基金可以汇聚更多社会资金，扩大创业投资的资金来源，而契约型创业投资基金可以提供更加灵活和便捷的投资方式，吸引更多投资者参与。

　　3．加强创业投资政府引导和差异化监管

　　3.1 建立创业投资与创新创业项目对接机制

　　政府积极协调各方，搭建企业与创投机构对接平台，开展科技计划成果路演和专精特新中小企业“一月一链”等活动，推动投资机构和企业之间的交流和合作。在具体开展过程中，组织遴选符合条件的科技型企业、专精特新中小企业，以及具有较高的科技创新能力和市场竞争力、带动就业较多的企业和项目。

　　3.2 实施专利产业化促进中小企业成长计划

　　第一，创投机构加强专利评估和价值发现能力，通过建立专业的专利评估团队和评估体系，全面、客观评估企业专利。同时应加强与专利信息机构的合作，利用专利信息进行市场分析、技术趋势预测等工作，为投资决策提供有力支持。

　　第二，在提供个性化服务和资源支持方面，创投机构根据企业的专利产业化阶段、资金需求和市场前景等因素，为企业量身打造投资方案，提供灵活的融资方式和资金安排。在投资后，加强对企业的监督和指导，帮助企业解决在专利产业化过程中遇到的问题和困难，促进企业快速成长。

　　3.3 持续落实落细创业投资企业税收优惠政策

　　第一，降低行业整体税负。扩大现有公司型创投企业税收优惠政策覆盖面，将北京中关村、上海浦东新区特定区域试点实行的对公司型创投机构根据自然人股东持股比例减免企业所得税的优惠政策拓展至其他地区。

　　第二，允许合伙制基金单一基金核算下亏损跨年抵扣。建议优化财税〔2019〕8号文件，允许合伙制创业投资企业在单一基金核算方式下将投资损失跨期抵扣，从而解决基金运营期内盈亏不平衡带来的实际税率高于名义税率的问题。

　　第三，实施与投资期限反向挂钩的阶梯税率。建议构建与投资期限反向挂钩的税率机制，投资期限越长则税率越低，以此鼓励各类投资机构开展长期投资。

　　3.4 实施符合创业投资基金特点的差异化监管

　　第一，在登记备案方面，创业投资基金提交更详细的信息和材料，以反映其特定的投资策略、目标及风险特征。

　　第二，在资金募集方面，创业投资基金受到更严格的募集限制和投资者要求。

　　第三，在投资运作方面，创业投资基金的投资范围、投资策略和投资比例等受到特定的监管要求，确保其投资行为符合政策导向和市场规则。

　　第四，监管部门对创业投资基金进行风险监测和现场检查，及时发现和纠正潜在的风险和问题。

　　3.5 有序扩大创业投资对外开放

　　第一，修订完善《外商投资创业投资企业管理规定》，进一步明确外商投资创业投资企业的设立条件、审批程序、运营要求等方面的内容，使得外国投资者能够更便捷地在境内开展创业投资活动。

　　第二，支持国际专业投资机构和团队在境内设立人民币基金，同时引导和规范我国创投机构有序开展境外投资，促进我国创投机构更好地利用国内外两个市场、两种资源，提升国际化水平和竞争力。

　　第三，深入推进跨境融资便利化试点，优化外商直接投资（FDI）项下外汇管理，便利创投机构等经营主体办理外汇业务，降低跨境融资成本。

　　第四，研究规范合格境外有限合伙人（QFLP）试点机制和制度框架，进一步扩大试点范围，吸引更多境外长期资金投资境内资本市场。

　　4．健全创业投资退出机制

　　4.1 拓宽创业投资退出渠道

　　第一，对于突破关键核心技术的科技型企业，建立上市融资、债券发行、并购重组绿色通道，让这些企业更快速、更便捷地获得资本支持，推动其技术创新和产业升级。

　　第二，提高全国中小企业股份转让系统发行审核质效，确保上市企业的质量和市场的稳定性。

　　第三，落实好境外上市备案管理制度，畅通外币创业投资基金退出渠道，提升我国资本市场的国际化和开放程度。

　　4.2 优化创业投资基金退出政策

　　第一，加快解决银行保险资产管理产品投资企业的股权退出问题，简化退出流程，降低退出成本，建立公开、透明、规范的退出机制，促进退出效率的提高。

　　第二，支持发展并购基金和创业投资二级市场基金。简化行政审批流程，实行税收优惠，加强宣传推广，吸引各类社会资本参与并购基金和二级市场基金。

　　第三，在优化私募基金份额转让业务流程和定价机制方面，可以建立统一的私募基金份额转让平台，实现信息共享和标准化操作。同时，加强私募基金份额转让的监管，防止市场操纵和不当定价。

　　第四，推动区域性股权市场与创业投资基金协同发展，加强区域性股权市场的基础设施建设，鼓励创业投资基金参与区域性股权市场的交易。

　　第五，推进实物分配股票试点，实现资本与项目的直接对接，降低退出成本，提高退出效率。

　　5．优化创业投资市场环境

　　5.1 优化创业投资行业发展环境

　　第一，政府部门在出台涉及创业投资行业和机构的重大政策前，进行一致性评估，确保形成合力，从而最大限度地发挥政策效应。

　　第二，持续提升创业投资企业和创业投资管理企业的登记管理规范化水平，确保市场经营主体的合规性和稳定性。

　　第三，建立健全创业投资行业统计分析体系，更加准确地把握市场脉搏，为政策制定提供科学依据。同时，加强部门之间的信息共享，打破信息孤岛，提高政策制定的针对性和有效性。

　　5.2营造支持科技创新的良好金融生态

　　第一，支持投贷联动，发挥银行在资金方面的优势和创投机构在项目选择和管理方面的专长，为创新型企业提供更全面、更高效的金融服务。

　　第二，研究完善并购贷款适用范围、期限、出资比例等政策规定，进一步降低并购贷款的门槛和成本，扩大科技创新领域并购贷款投放。支持符合条件的上市公司通过发行股票或可转债募集资金并购科技型企业。

　　（课题组成员：屠光绍、李峰、杨华、贾德铮、徐明霞、汪洋等）

责任编辑：郝欣煜